业主委员会运作监督制度设计引入第三方

                            陈智勇

社区是业主的伊甸园，是幸福的家园，是家庭乃至人们心灵的港湾。虽然社区的世界很精彩，但社区的世界也很无奈。因为业主委员会运作的制度设计的诸多矛盾及不合理不科学性，使得社区往往成为业主物业维权的不见硝烟的战场和各种矛盾的的汇集之处。从多年来各地的物业管理实践效果来看，由于业主委员会制度集决策和执行于一体，缺乏有效的监督机制，虽然不少业主委员会也能规范运作，但也存在有的业主把业主委员会当作谋取个人利益的机构、有少数业主委员会成员侵害大多数业主的利益，一些业主委员会成员不能正确行使职权甚至违法侵权等问题，甚至导致部分业主委员会及其成员的沦落。如何规范业主委员会的运作程序，有效监督业主委员会的日常行为，是目前住宅物业管理亟待解决的问题。笔者以为，在业主委员会运作监督制度设计中引入各种形式的第三方监督，担负起广大业主的“守夜人”角色，是保持社区生活和谐安宁，恢复社区作为业主精神世界伊甸园本色的一条有效途径。

目前的业主委员会制度设计缺乏中立的“守夜人”

综观目前的业主委员会运作的制度设计，不仅缺乏明确的法律地位，并有诸多体制设计的矛盾极不合理不科学性，特别是还缺乏中立的“守夜人”，这既使得业主委员会在物业管理中难有大的作为，更为业主委员会滥用权力、成员腐败以及不作为等非健康运作发展埋下了病变乃至癌变的不良基因及空间。根据我国《物业管理条例》关于业主大会和业主委员会的规定，业主大会是由全体业主组成并代表和维护全体业主在物业管理活动中的合法权益的组织。在物业管理活动中拥有相当多、相当大的权力，其一，业主大会既有制定业主公约等内部规章制订权，又拥有进行“选聘、解聘物业管理企业”、“决定专项维修基金的使用、续筹”等民事活动的资格，还能够代表全体业主对公共场地、设施设备行使财产权；其二，业主委员会作为业主大会的一个常设执行机构，根据业主大会的授权负责处理业主大会的日常事务，对外可以根据业主大会的决定与物业管理公司签订合同。虽然目前在物业管理实务中人们普遍把业主委员会作为其他组织来对待，但是从法律责任上分析，业主委员会委员或者业主却不可能对业主委员会的行为承担最终责任。

《物业管理条例》和《业主大会规程》均规定“业主委员会是业主大会的执行机构”，但对召开业主大会的条件、业主委员会的组织保障，特别是对业主委员会的监督、业主委员会的法律责任等都没有具体规定。可以说，在中国目前的制度设计中的业主委员会，因为没有主管单位，既不在工商局注册，也没有行业主管单位，是一个特别难控制的组织，在政府房屋主管单位的备案也仅仅是其选举过程的合法性认定，而根本不管其具体的、日常的运作及行为。除了业主大会，业主委员会没有任何别的可以直接制约的“上级”，可以说对业主委员会及其委员的监督完全处于“真空”状态。而业主大会对业主委员会违法行为的纠正和对后果的救济则维系于业主的民主参与意识，但这种意识在现实中却又是十分薄弱的，往往导致业主大会的召开和决议的产生都十分困难。知名维权人士舒可心对此也非常困惑，“业主委员会是业主大会的执行机构”这一定位使“老实”的业主委员会在无法获得业主大会授权时什么都可以不做，而对那些“不老实”的业主委员会滥用权利时，解除业主委员会权利的主体又是这个召开非常困难的业主大会。这种权利的赋予以及纠正、解除都十分困难的局面必须引起各方足够的重视。

另一方面，《条例》规定“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强……的业主担任。”在市场经济条件下，业主委员会委员要花费大量的时间和精力做好自己的工作，又不能取得合理报酬，完全凭着公益心为全体业主服务，可能在短时间内可以做到，但要长期坚持则并不现实。况且在没有监督机制的情况下，业主委员会委员极有可能利用自己手中的职权为自己谋求私利而不惜损害其他业主的利益！因此在业主委员会的制度设计中有必要引入第三方，担负起广大业主的“守夜人”角色。

物业管理包括业主委员会的运作亟需引入第三方

在物业管理包括业主委员会的制度设计中引入第三方，可以分别从两个层面来分析：

一是在物业管理服务中引入第三方专业的物业服务质量评估机制，对物业管理企业实施全程监督。在物业管理中引入第三方 监督，能够通过借助“外脑”和“外眼”的方式，按照科学的评估程序和方法，通过专业的调查和分析，对获取的各种信息进行整合鉴定，得出科学客观的结论，能让广大业主清楚及时地知道目前所接受的物业服务质量的综合水平和所存在的问题，避免问题积重难返，带来大的损失，进而决定是否有必要重新进行合理地评估、选择服务物业服务项目乃至提供方。实践中物业管理企业因经营和专业的优势往往处于信息优势地位，而广大业主由于专业知识缺乏、学习成本过高和“搭便车”的心理存在，普遍处于信息弱势地位。正是由于这种天然存在的信息不对称，物业管理企业就有可能存在“机会主义”倾向，利用自身的信息优势损害业主的利益来谋求自身的利益。在物业管理中引入第三方监督，犹如在物业管理企业头上悬上了一把“达摩克里斯剑”，必将促使提供物业服务的企业时刻保持警醒的头脑，不断努力改进和提高所提供服务的质量。

二是在业主委员会运作监督制度设计中引入第三方，建立异体监督或称第三方监督体制，强化对业主委员会工作的监督力量。业委会活动的第三方监督，无论从理论还是从实践来看，对不少人来说，还是一个新概念。作为独立于委托方（业主和业主大会）和业委会的第三方，对业主委员会及其组成人员的管理行为进行监控、督导与评价，克服管理工作中的随意性与盲目性。 监督方作为独立、公正的第三方，接受业主的委托后，依照物业管理法律法规及业委会的职责权限，帮助业主对业委会活动的全过程进行监督管理。实施监督的第三方可以提供的服务包括许多方面，如协调各方关系促成业委会如期依法成立，对业委会提供法律业务咨询，对业委会实施财务监控与审计，定期对业委会工作展开监督与评价等。

在物业管理包括业主委员会的制度设计中引入第三方，除了解决“信息不对称”的问题，还可以解决业主由于专业知识缺乏、学习成本过高的问题。在物业管理包括业主委员会的制度设计中引入第三方，按照科学的制度设计、监督评估程序和方法，通过专业的调查和分析，对获取的各种信息进行整合鉴定，并对物业管理包括业主委员会的运作得出科学客观的结论，供广大业主及、主管单位及相关部门参考和决策。此外，引入第三方还可以大大节约时间成本、运作成本及交易成本。第三方监督更有利于降低无效成本，尤其能够有效降低劳动力成本。因为如果由甲乙双方自行设置监督，在工作量不足时，监督就成为一种剩余劳动力。譬如，在目前的物业管理包括业主委员会的运作中，由于严重缺乏必要及合适的监督机制、监督方法，各种监督成本不断积累并向下游转移，使得事后纠纷处理成本大大增加。而通过引入第三方就可以定期进行监督评估，避免问题积重难返，在矛盾爆发时带来更大的损失。

此外，引入第三方还可以促进业主的理性维权。近年来各种媒体屡屡曝光的业主过激维权事件说明业主维权意识增强，但也同时也表明业主理性维权的意识、方式及专业知识还有待提高。而引入第三方将使业主从“盲目、幼稚”维权走向“理性、成熟”维权之路。

对业主委员会引入多种方式的第三方监督意在“补漏”

一个住宅小区的正常管理，离不开业委会作用的正常发挥。但是业委会的权力若被滥用，又可能反过来危害业主的共同利益，使公民权利饱受损害。业委会的权力越来越大，但是对业委会的权力的监督却未同步加强，所以就造成了众多源自于业委会成员滥用权力的违法犯罪案例。对个别业委会及其组成人员的无良行为，仅仅给予道德谴责于事无补，必须积极发挥全社会的力量，对业委会权力实施有效的监督和制约。

在我国现有的管理体制下，对业委会的权力监督包括内部监督与外部监督两种形式。所谓内部监督，是指来自业主委员会及其成员彼此之间的自我约束与控制，很明显，仅靠业主委员会成员的自律和规章制度的约束，其监督效果并不见佳。对此，本文不予赘述。从其外部监督机制来看，除了由全体业主组成的业主大会，业主委员会没有任何别的可以直接制约的“上级”。《物业管理条例》虽然也规定业主和业主大会都有权监督业主委员会的工作，但对监督权的行使、监督机构、监督方式等都没有明确规定，这就造成了“人人监督、人人都没时间、精力、能力监督，最终人人都没监督”的尴尬局面。可见，对业委会权力的监督仅从监督主体上看就存在明显的缺漏，必须设法加以填补。

从逻辑上看，对业主委员会监督体制的缺漏首先应从业主监督角度设法加以填补。在实践中，业主委员会监督体制的缺失和问责制度的匮乏，也让很多业主很不放心。据了解，由于业主和业主大会对业主委员会监督乏力，有的小区为了想办法监督业主委员会，又成立了一个名为“业主委员会监督委员会”的组织，但实行效果平平，且又有个别业主发问：又由谁来监督这个“业主委员会监督委员会”呢？看来对业主委员会的的监督权必须由业主内部向外转移，而且这种监督权的向外转让也是必不可少的。

如果我们将业主和业主大会作为甲方，将业主委员会作为乙方，所谓对业主委员会引入多种方式的第三方监督也就是要寻求甲乙双方以外的第三方主体对业主委员会实施有效的外部监督。从广义角度分析，第三方监督包括各种广泛的形式，比如政府行政监督·非政府机构监督·舆论监督、及聘请监督员开展的个人监督等。这些监督主体不是一种摆设，它们以第三方的视角来监督业主委员会，这不但使个别管理区域的业主委员会处在监督之下，宏观上看也使全社会的业主委员会同样处于被监督的位置。

按照国际通行的惯例，所谓“第三方”监督，狭义上只是特指非政府机构的监督。因而，在其本来意义上，所谓对业主委员会第三方监督就是要发挥各种民间社团和企事业单位的积极作用，赋予它们一定的监督权力，在维护自己合法权益的同时，对业委会的管理行为实施监督。如对现在一些小区业委会的监督，完全可以聘请律师事务所、审计事务所和会计事务所等中介组织来进行，便于对业委会财务等方面的工作开展监督。业主委员会日常管理工作中出现的一些不公正现象大多和某些程序不透明有关，实现业委会工作的公正、透明需要“第三只眼”加以有效监督。在业主委员会监督管理中引进由第三方社会中介机构对业委会管理工作过程进行监督的形式，由第三方对这些程序进行监督，使每一个管理环节都能做到公开、透明，不仅能大大提高业委会工作的信誉度，还能有效阻止业委会运作过程中各种腐败现象的发生。

在当前的实践中，除了业委会的自身监督和来自业主和业主大会的监督以外，目前各地的业委会工作都是由是由相关政府部门如建设主管机关来履行监督功能的，媒体等社会舆论机构也会对业委会进行监督，但由第三方机构参与到对业主委员会的监督程序中尚鲜有所见。看来，即使这一形式正式被引入物业管理中，第三方社会中介机构要切实发挥对业主委员会的监督作用，真正充当起社区伊甸园“守夜人”的作用，也还需要一个相当长的过程！